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“小”原理讲“大”文章 食品安全治理当过程监管与严厉处罚并重

经济日报-中国经济网 | 2019-12-02 22:21:03 | 我要评论

食品安全关系国计民生,是公众身体健康与生命安全的基本保障。2008 年“三聚氰胺”事件发生后,党和政府高度重视食品安全问题,全社会对食品安全的关注达到了空前的高度,在标准规范、法律法规、机构改革、产业优化等多维度上采取了一系列前所未有的重大举措,对食品安全的监管更是从田间到餐桌实现了全链条覆盖。

以婴幼儿乳粉为例,据不完全统计,自2008年以来,我国政府各部门出台的涉及食品安全的法律条例就不下20个。在如此密集的举措下,我国的食品安全形势得以在相对较短的时期内取得了令人瞩目的成就,国产食品的质量安全水平得到了显著地提升,婴幼儿配方奶粉的抽检合格率更是自2014年以来稳定地保持在99%以上,近一年多更是稳定在100%的抽检合格率,消费者信心因此得以显著恢复。

2019年5月发布的《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》(以下简称《意见》)进一步要求把食品安全工作放在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中统筹谋划部署,在体制机制、法律法规、产业规划、监督管理等方面采取了一系列重大举措,采取最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚和最严肃的问责,保障人民群众“舌尖上的安全”。

然而,我国食品安全监管也面临着监管抽检成本高居不下的巨大挑战。这一方面体现在频繁、密集、全覆盖的监督检查不仅需要耗费大量的人力物力财力等社会资源,另一方面也体现在企业用在原料和产品安全自检上的成本大幅度提升,可能因此推升农产品和食品的价格,对消费者福利和我国农产品和食品的市场竞争力造成不利影响。以生鲜乳为例,乳品企业每批次产品的检验费用就高达1-3万元。按照《意见》,到2020年,我国农产品和食品抽检量达到4批次/千人,以总人口14亿计算,意味着每年的抽检总批次为560万批次,其成本之巨是难以估量的。

那么,有效的食品安全监管是不是就一定要建立在高频率、全产品、全项目的检测检验,也就是全过程监管上呢?短期内,这种方法的效果毫无疑问是立竿见影的,从我国经济社会的基本国情来看(比如,农业生产仍然以分散的小规模户为主,小微食品生产经营在食品生产经营中仍占很大比例等),全程监管可能也是不得已的办法。但从长期来看,全程监管在经济上的成本收益问题就是一个绕不开的问题,决定了全过程监管治理方式的可持续性,甚至影响食品安全现代化治理体系的建设。

本文力图从一个十分简单的经济数学原理来分析,食品安全监管在加强过程监管的同时,可通过从重处罚对主体违法违规动机构成震慑,从而可减轻过程监管对监管部门和被监管方的重压,这对于抽查检验成本越高的食品类型、供给环节以及以经济利益为导向的不安全生产经营行为尤其有效。

理性预期理论分析企业违规的“得”与“失”

经济学上的理性预期理论可以简单地描述为:生产者的决策是在对预期收益(EU)和预期损失(EL)综合评估的基础上做出的最优选择。当预期收益大于预期损失时,就可能违法违规,反之则不然。把这个问题放在食品安全问题上就是,在一个生产企业在决定是否要采取不正当的生产活动时(如违法添加),企业会首先预判这样的活动给其可能带来的预期收益与损失。当预期损失小于预期收益(EL

那么,企业的预期损失怎么计算呢?按照数理统计的基本理论,预期损失等于违规被发现的概率(p)乘以被发现后面临的惩罚(L) ,也就是,EL=p*L。这里的惩罚(L)既包括监管部门对企业的直接处罚,也包括市场对企业的反馈。从这个简单的公式来看,提高企业预期损失的办法有三种:一是惩罚不变的情况下,提高发现其违规的概率,即侧重过程监管,二是发现违规的概率不变的情况下,提高惩罚力度(L),即强调违法惩处;三是过程监管与违法惩处并重。任何试图增加企业预期损失的努力都不外乎这三种基本做法。

  对食品安全监管的启示:对违法违规行为要从重惩罚

上述企业违规预期损失给食品安全监管的重要启示就是:在强化对食品安全过程监管的同时,应对违法违规行为从重惩罚,并严格执行。原因如下:

一是,信息不对称决定了发现违规的概率低、成本高。食品安全问题上存在信息不对称,其中最典型的就是生产企业知道是否采用了某些禁止的工艺或原料、添加剂等,但消费者和监管部门并不知道或者很难知道。这使得对食品安全的监管本质上变成了监管机构试图揭示企业努力隐藏的行为,其难度与信息不对称的程度正相关,越不对称难度就越大。其次,在企业违规的前提下,监管部门是否能发现违规取决于两点:一、监督检查的力度(如全检力度就高于抽检),力度越大通常也越有可能查出来;二、抽检检验的精确度,精度越高也越可能准确发现问题。然而,前者不仅需要大量的监督检验资源,包括人员、经费等,还有可能延缓产品生产和流通的速度,造成不必要的经济损失,后者则对检验技术提出巨大挑战,需要大量持续的科技研发投入。显然,无论是加大检查力度还是提高检验精准度都面临着成本高昂的问题。

二是,通过提高发现违法的概率实现安全监管(也就是重过程监管)的办法易陷入道高一尺魔高一丈的游戏中,进而无休止地推升监管难度和成本。自2008年“三聚氰胺”事件以来,不难看出,我国政府对食品安全的监管力度与日俱增,不仅监督检查的频次高,监督检查覆盖的产品全,而且是发现一个风险源,就增加一个风险检测项目,导致检测的项目越来越多。以婴幼儿配方乳粉为例,按照卫生部颁布的 《食品安全国家标准婴儿配方食品》和《食品安全国家标准较大婴儿和幼儿配方食品》规定,从2010年起,检测项目分别达到66项和52项,覆盖了几乎所有已知的宏量营养素和微量营养素,这与2008年前检测数量形成了鲜明的对比。然而,监管部门与企业之间很容易进入道高一尺魔高一丈的循环往复中,摁下葫芦起来瓢,进而使得监管的难度越来越大,成本越来越高。监管从业人员的工作强度与压力也与日俱增,不仅会造成巨大的财政和人员负担,还有可能推高产品的成本,从而不利于监管体系与被监管产业的长期健康发展。

三是,从重惩罚可对企业构成巨大震慑,从而抑制其违法违规行为动机。信息不对称问题在很多技术门槛高的领域都存在,如汽车制造、医疗服务、投资咨询、食品生产等,这类领域的一个共同特点就是进行生产或提供服务的企业拥有外人不易识别其产品质量、行为规范和行为后果的技术壁垒(违规被发现和责任定位的概率很低),从而使其有更大的机率违规以实现企业经营利润最大化的目标。以医疗服务为例,病人经常怀疑被小病重医,但很难举证,这种情况下,如果治疗方案有效,病人往往也就不再计较,如果无效甚至恶化,医疗服务方面也很容易找到别的原因解释,比如病人不配合或医疗介入太晚等,致使责任主体很难识别。同样的问题也会出现在农产品生产上,如农药残留问题。大家都知道农残对健康的不利影响,但这种影响往往不会在一次消费后就会显示,而是长期积累才会对消费者健康形成危害,这个时期可能是几个月,甚至几年、几十年。但对于消费者来说这么长时期内可能同时发生很多其他事情,如身体机能自然退化、不良生活方式、缺乏锻炼等,都可能威胁其身体健康,从而使得定量识别农残的影响变得极为困难,甚至根本不可能。

针对这些问题,国外常常会通过重惩的办法提高生产者或服务提供者的违规预期损失。这也是为什么我们常常会看到国外对一些企业违规行为动辄数亿美元,甚至数十亿、数百亿美元的处罚。一个新近的例子就是2017年谷歌公司因为在搜索结果中出现偏袒行为,被欧盟委员会处以24.2亿欧元(约合27亿美元)的罚款;美国环保署2016年为德国大众汽车在其柴油车上安装尾气排放检测干扰装置的行为开出102亿美元的巨额罚单。

类似通过大幅度提高惩罚力度实现政策目标的还有我国治理酒驾的例子。我国于2011年通过的刑法修正案(八)将醉酒驾车由过去的行政违法上升为刑事犯罪行为,并在同年修订的道路交通安全法(第九十一条)中规定,饮酒(约一杯啤酒)后驾驶机动车的,处暂扣6个月机动车驾驶证,并处1000元以上2000元以下罚款。醉酒驾驶机动车的,吊销机动车驾驶证,依法追究刑事责任;5年内不得重新取得机动车驾驶证。同级别内驾驶营运机动车的,则会面临更加严重的处罚。新交规中对酒驾的处罚显然远远重于此前的行政处罚,对酒驾治理的效果也是立竿见影,此后,几乎很少有人再敢轻易冒险酒驾,直接催生了代驾新职业。

2015年修订的《中国人民共和国食品安全法》较2009年版大幅度提高了各种违法违规行为的惩处力度,其中多项违法的惩处起罚金额达到10万元,远高于此前的1万元,对于涉货金额达到1万元以上的,并处货值10-30倍以下罚款。同时,新法还依据不同违法情景设置了责令停产停业、吊销许可证、限制主要责任人行业准入、对主要责任人进行刑事拘留等惩罚规定。这些违法惩处力度都远远高于2009年版《食品安全法》的相关规定,对于相关行为主体形成了显著的震慑作用。

然而,不能否认的是,时至今日,我国食品安全的监管仍是以过程监管为主,强调全过程、无死角的过程监管,而对违法违规行为的实际惩罚不足。从国家市场监督管理总局发布的食品(含保健食品)案件查处情况可知,件均罚款金额从2014年的3331元增加到2015年的4356元,再到2016年的件均9452元,2017年的9300元。罚款金额不断上升,但件均不足万元的惩罚对不法行为很难形成真正有效的震慑,其长期效果还有待考察。如果处罚以及游说寻租成本仍然低于违规操作带来的利润增值,就无法真正改变食品生产加工者的违法行为。

惩处力度的确定要以大幅度降低当前过程监管条件下,迫使全行业企业按安全水平显著高于规定标准为依据。之所以要显著高于规定标准是因为:食品安全存在主观风险和客观风险,这使得即使在企业完全没有主观违规的情况下,其产品的安全水平也不是一个固定值,而会围绕某个水平在一定区间内上下浮动,这主要是由企业非主观意愿(或不可预判)的风险造成的。按照显著高于规定标准为依据确定惩罚力度,不但要完全排除企业主观违规的行为,更要让非主观因素导致的产品最低安全水平高于规定标准,从而确保产品在各种可能的不确定下都能满足安全标准。

  建议:食品安全从重惩罚相应的制度和措施保障还需完善

基于以上分析,我们提出如下建议:

一是,严格遵照《食品安全法》相关法律责任,对违法违规行为大幅度提高惩处执行力度,落实“最严厉的处罚”。对于未经允许采用的添加物和风险行为,由于并不在日常检查范围内,发现其违规使用通常存在偶然性,因此,惩罚尤其从重。

二是,对于大型企业,可探索以企业评估资产为惩罚基数,而非涉案批次价值。按照新版《食品安全法》,对食品安全违法违规行为,可按涉案批次的产品价值为基线对涉案主体进行数倍惩罚,但这是否足以对相关市场主体形成震慑,还有待进一步研究。以一个批次价值10万元为例,即使按最高30倍进行惩罚也仅有300万,这对于很多大型食品生产企业来说是微乎其微的,更何况,从已经发生的惩罚事件来看,30倍在最高限几乎很少用到。因此,真正对生产者的震慑效果是有限的。

三是,对小微企业,在建议惩罚倍数就高不就低,即,一律采用涉案批次产品价值30倍的惩罚。对于小微企业,客观的难题是,如果惩罚过高,则往往会导致执行难度迅速提高的问题,甚至出现无法执行的情况。这确实也是我们国家的基本国情。因此,加大对小微企业的震慑须同时兼顾其执行可能性。

四是,对食品安全事故从重惩罚需要相应的制度和措施保障,这包括健全的法律法规、严格的调查取证制度、科学的第三方检验制度和手段、完善的培训体系等。这些保障的完善及其对惩罚效果的影响还需要一些深入的研究。但即便如此,在当前条件下,对违法违规行为从重处罚仍不失为一个可减轻过程监管压力的政策选择。(作者:北京食品安全政策与战略研究基地首席专家、中国食品安全30人论坛专家白军飞教授,清华大学中国农村研究院博士后许菲 )

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